TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1750/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Auto 1750 de 2023
Referencia: Expediente CJU-3685
Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado 31° Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., dos (2) de agosto de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. SALUD TOTAL E.P.S.-S S.A. (en adelante Salud Total E.P.S.-S), presentó demanda administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES). Lo anterior, con el objetivo principal de que sea declarada la nulidad del acto administrativo del 21 de octubre de 2019 expedido por la demandada por medio del cual se ordena a la demandante la restitución de recursos. Así mismo, se solicita la nulidad de la decisión del 3 de abril de 2020 que resuelve el recurso de reposición presentado por la demandante.[1]
2. Justificó sus pretensiones al considerar que, en virtud de la Auditoría ARCON 004, se identificaron hallazgos por valor de $1.401.499.842,37 pesos, el cual debía ser reintegrado por la demandante. De este valor total, el 28 de agosto de 2019 la E.P.S. demandante aceptó la devolución o reintegro de la suma de $53.618.814 pesos, y allegó los argumentos y soportes que acreditaban la legalidad y legitimidad del reconocimiento y pago de los demás registros y valores. Señaló que estos argumentos no fueron tenidos en cuenta por la ADRES en las decisiones demandadas.[2]
3. Efectuado el reparto el 24 de abril de 2022, el proceso correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, Despacho del Magistrado Luis Manuel Lasso Lozano, el cual, mediante Auto del 8 de noviembre de 2022, declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda y remitió el expediente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral (reparto). Como fundamento de su decisión expresó que, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, es competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral conocer de [l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos, lo cual ha sido afirmado de manera consistente por la jurisprudencia tanto del Consejo Superior de la Judicatura como de la Corte Constitucional.[3]
4. Para el caso concreto, el Despacho indicó que la discusión se encuentra directamente relacionada con el Sistema Integral de Seguridad Social en Salud, pues se trata de la reclamación de unos reintegros por la parte demandante, que fueron ordenados mediante acto administrativo por la accionada. Así mismo, observó que la controversia se suscita entre una prestadora de servicios de salud y una administradora de los recursos del sistema, por lo que, tanto por el factor material como por el factor subjetivo, el conocimiento del asunto corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.[4]
5. El asunto fue asignado por reparto del 18 de noviembre de 2022 al Juzgado 31° Laboral del Circuito de Bogotá, el cual en decisión del 5 de diciembre de 2022 declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer del asunto, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Argumentó que lo que se pretende al interior del proceso es la nulidad del acto administrativo complejo que se configura con las dos resoluciones demandadas. De esta manera, de acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional en Autos 316 y 396 de 2021, es de conocimiento del juez administrativo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en que la administración ataque su propio acto administrativo, incluso cuando el acto regule un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, dado que se debaten intereses propios de la administración. Así mismo, indicó que en el presente caso el conflicto se suscita entre una entidad prestadora de salud y la ADRES, la cual no es una entidad administradora o prestadora de salud, y se debate la legalidad de un acto administrativo, por lo cual no está consagrada como hipótesis dentro del artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social y el asunto debe ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[5]
6. Mediante sesión virtual del 5 de julio de 2023 el expediente fue repartido al despacho encargado, y la remisión para la sustanciación se realizó el 7 de julio siguiente.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
7. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[6] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[7]
9. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
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Presupuesto |
Constatación |
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Subjetivo. La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[8]
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El conflicto fue promovido entre una autoridad de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A), y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado 31° Laboral del Circuito de Bogotá). |
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Objetivo. Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[9]
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Las autoridades referidas tienen una controversia respecto de cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver la demanda administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos administrativos expedidos por la ADRES en los que se ordena el reintegro de unas sumas de dinero por parte de la EPS demandante. |
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Normativo. Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[10]
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Ambas autoridades judiciales acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre su falta de jurisdicción en el asunto.
Por un lado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A se refirió al artículo 2.4 del Código Procesal de Trabajo y la Seguridad Social y a su desarrollo por la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura, a partir de lo cual concluyó que la controversia debe ser conocida por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral al derivarse del Sistema de Seguridad Social en Salud.
Por su parte, el Juzgado 31° Laboral del Circuito de Bogotá manifestó que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2.4 del Código Procesal de Trabajo y la Seguridad Social y lo establecido por la Corte Constitucional en Autos 316 y 396 de 2021, el asunto es de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en tanto se discute la legalidad de actos administrativos expedidos por la ADRES, entidad que no es prestadora ni administradora de salud. |
C. Asunto objeto de decisión y metodología
10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado 31° Laboral del Circuito de Bogotá. En primer lugar, se referirá a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de aquellos procesos en los que se pretende la nulidad de aquellos actos administrativos que ordenan el reintegro de dineros supuestamente pagados de manera indebida o injustificada, en el marco del flujo de recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
D. La competencia para conocer de la nulidad de actos administrativos en los que se ordena el reintegro de dineros pagados de manera injustificada al interior del Sistema de Seguridad Social en Salud corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Extensión del Auto 1165 de 2021.
11. La competencia general de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentra determinada en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, inciso primero, según el cual el juez administrativo conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Así, en principio, es competencia de esa jurisdicción decidir, entre otras, la legalidad de los actos administrativos.
12. Por otro lado, la competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral se encuentra determinada por el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, el cual en su numeral 4° establece que dicha jurisdicción conocerá de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos (énfasis añadido).
13. En aplicación de este reparto de competencias, para aquellos casos en los que se discute la legalidad de actos administrativos emitidos por la autoridad administrativa encargada en los que se ordena el reintegro de recursos de la salud indebidamente apropiados o reconocidos, en Auto 1165 de 2021[11] esta Sala Plena estableció que el asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta dos elementos característicos de este tipo de procesos.
14. En primer lugar, en tanto la controversia tiene origen en el cuestionamiento de la validez de actos administrativos emitidos por una entidad pública. En el Auto referenciado, se trató de actos expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud en virtud de lo contenido en el artículo 3 del Decreto 1281 de 2002, según el cual correspondía a esa entidad ordenar el reintegro inmediato de los recursos que el FOSYGA hubiese detectado como apropiados sin justa causa, y que no hayan sido subsanados o aclarados dentro de los 20 días hábiles siguientes a la comunicación del hecho.
15. Dicha competencia de la Superintendencia Nacional de Salud, sin embargo, fue modificada por el artículo 7 de la Ley 1949 de 2019. De acuerdo con esa nueva normatividad, cuando la ADRES detecte que se presentó apropiación sin justa causa de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, solicitará la aclaración del hallazgo a la persona involucrada y, en caso de establecer que se configuró la apropiación o reconocimiento sin justa causa de recursos, ordenará su reintegro. En este sentido, se trasladó la competencia de ordenar el reintegro de los recursos de la Superintendencia Nacional de Salud a la ADRES.
16. Asimismo, respecto al procedimiento adelantado para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa, en cabeza para entonces de la Superintendencia Nacional de Salud, esta Corte en Sentencia C-607 de 2012,[12] indicó que dicho procedimiento se sujeta al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y sus decisiones son susceptibles de recursos ante la Jurisdicción Administrativa.
17. En segundo lugar, el Auto 1165 de 2021 identificó que este tipo de asuntos no se refiere directamente a la prestación de los servicios de salud, por cuanto se discute la orden de la Superintendencia Nacional de Salud de restituir una suma por concepto de capital a compensar. Del mismo modo, en el proceso no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores. Por lo anterior, la controversia planteada no se enmarca en la competencia prevista para la Jurisdicción Ordinaria laboral en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social.
18. En la anterior decisión, esta Corporación sostuvo que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de las controversias en las que, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento, se pretende la declaratoria de nulidad de los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud. En particular, aquellos mediante los cuales se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA, por supuestos pagos indebidos o injustificados en relación con el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
19. Estas consideraciones fueron igualmente retomadas en el Auto 1011 de 2022,[13] en el cual se dirimió conflicto para conocer de la nulidad y restablecimiento del derecho de diferentes actos y comunicaciones emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud, la ADRES y el Consorcio SAYP 2011 en el marco de un procedimiento para el reintegro de supuestos pagos indebidos o injustificados. En esa ocasión, se determinó la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado contra los actos mediante los cuales se ordena a una E.P.S. el reintegro de dineros por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud.
20. Regla de decisión. Extensión Auto 1165 de 2021. Corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud y otras entidades públicas en los que se ordena a una EPS el reintegro de dineros por supuestos pagos indebidos o injustificados con relación al flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
E. Caso concreto
21. La Sala Plena advierte que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del caso que suscita el conflicto de jurisdicciones entre Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado 31° Laboral del Circuito de Bogotá. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el Auto 1165 de 2021.
22. La Corte encuentra que la presente controversia gira en torno a la competencia para conocer de la demanda administrativa que pretende la nulidad de actos administrativos emitidos por la ADRES en los que se ordena el reintegro de dineros por parte de Salud Total E.P.S.-S con fundamento en supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud. Estos actos fueron emitidos en ejercicio de la competencia prevista en el artículo 7 de la Ley 1949 de 2019, que modificó el artículo 3 del Decreto 1281 de 2002 que asignaba esta facultad a la Superintendencia Nacional de Salud. De esta manera, la presente controversia se enmarca en lo preceptuado en el Auto 1165 de 2021, por lo que su conocimiento no corresponde a la Jurisdicción Ordinaria laboral en tanto (i) se cuestiona la validez de actos administrativos emitidos por una entidad pública; y (ii) no se refiere directamente a la prestación de servicios de salud.
23. En consecuencia, la Corte ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A para lo de su competencia, así como para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 31° Laboral del Circuito de Bogotá.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado 31° Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-3685 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente CJU 3685, Documento Digital 01Demanda y anexos.pdf.
[2] Ídem.
[3] La decisión hace referencia a providencia del Consejo Superior de la Judicatura del 21 de noviembre de 2018, M.P. Doctor Alejandro Meza Cardales, proceso No. 11001010200020180305500 y pronunciamiento de la Corte Constitucional sin referenciar.
[4] Expediente CJU 3685, Documento Digital 05.RemiteJuzgadosLaborales.pdf.
[5] Ibid., Documento digital 05.RemiteJuzgadosLaborales.pdf.
[6] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[7] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[8] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[9] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr., Artículo 116 de la Constitución Política).
[10] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[11] Expediente CJU-323, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[12] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Citada en Auto 1165 de 2021.
[13] Expediente CJU-1319, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.